第 28 章 · 政府为什么可以欠那么多钱
政府债务和家庭债务有什么不同？
- 出场人物
- 小泉小算石头
- 涉及学科
- 公共财政宏观经济学
- World OS 层
- 制度世界金融世界
一个故事
启明岛议事会每年都要算一本大账。
- 收进来的钱：各家各户和工坊交的税，一年大约 1000 元。
- 花出去的钱：修路、办学堂、养守卫、发给老人的补贴、给公务员的工资，一年大约 1100 元。
每年都差 100 元。差的钱，议事会就发行债券向大家借（第 23 章）。这么多年下来，议事会一共欠了 3000 元。而全岛一年的总产出（第 25 章）大约是 5000 元。
今年，负责公共工程的小泉家后代，又提出一个大计划：借 1000 元，修一座能停靠大商船的深水港。有了它，启明岛就能和更远的群岛做生意。
冲突
议事会里吵翻了天。
小算家的后代，管着议事会的钱袋子，他第一个站起来反对：「我们已经欠了 3000 元！哪个家庭能这样过日子？每年都花得比赚得多，只会越欠越多，最后破产！」
小泉家的后代反驳：「家庭借钱买房子也不算乱花钱。深水港修好了，全岛的生意都会变多，税也会变多。」
石头家的后代说：「要借钱，先借来给守卫涨工资。」
政府欠这么多钱，到底有没有问题？还能不能再借？
你来决定
观察结果
小算家后代说的「哪个家庭能这样过日子」，听起来很有道理。可政府和家庭，至少有这几点不同：
| 家庭 | 政府 | |
|---|---|---|
| 寿命 | 有限，债要在一辈子里还清 | 没有固定的终点，旧债到期可以借新债来还 |
| 收入来源 | 工资，自己很难改变 | 可以征税 |
| 自己花钱会不会影响自己的收入 | 几乎不会 | 会：政府的支出是全社会的收入，全社会的收入又是税收的来源 |
| 欠谁的钱 | 欠别人 | 如果是本国人买的国债，那也是本国人手里的资产 |
| 用什么货币借 | —— | 如果用本国货币借，风险小得多；用外国货币借，风险大得多 |
所以，政府欠钱本身并不必然是问题。真正要问的是这几件事：
- 钱花在了哪里？ 修港口、建学校、搞研发，能提高未来的生产力；办宴会、发补贴，在经济好的时候只是提前花掉了未来。
- 债务和经济的比例是多少？ 欠 3000 元，对一年产出 5000 元的岛和产出 500 元的岛，是完全不同的负担。
- 利率和经济增长谁快？ 如果经济每年增长 5%，债务利率只有 2%，债务的负担会自然变轻；反过来，就会越滚越重。
- 借的是什么货币？谁借给你的？
不把「债务一定坏」或「债务永远没问题」作为答案。 答案取决于条件。
它叫什么
政府怎样收钱、怎样花钱、怎样借钱。财政和第 27 章的货币政策是国家调节经济的两只手：货币政策由央行负责，影响利率；财政政策由政府负责，影响收税和花钱。
政府最主要的收入来源（第 12 章）。
政府花的钱：基础设施、教育、医疗、国防、社会保障、公务员工资等。
一年里政府花出去的钱比收进来的多，差额就是赤字。启明岛议事会每年的赤字是 100 元。
历年赤字累积起来、政府还欠着的钱。它通常用占 GDP 的比例来衡量，而不是只看绝对数字。
政府发行的债券。在很多国家，国债被认为是最安全的资产之一，因为政府可以征税来还债。
政府借钱太多，可能推高利率，让企业和家庭借钱变贵，从而「挤出」了民间投资。这种效应在经济过热时更明显，在经济萧条、大家都不愿借钱时则不明显。
真实融资成本减去经济增长率。
这个差值为负时，债务负担会自己变轻；为正时，会自己变重。政府可以通过三条路改变它：降低融资成本、提高增长，或者提高通胀（因为它抬高名义增长）。
三条路都不容易，而且都有代价。理解了这一点，就能明白为什么「债务危机」很少是某一天突然爆发的，而是 r 和 g 的关系慢慢反转的结果。
培养条件化思维：不问「政府该不该借钱」，而问「在什么条件下，借多少、借来做什么，是值得的」。
真实世界
拿破仑战争结束时，英国的政府债务超过了一年 GDP 的两倍。按照「家庭」的标准，这个国家早该破产了。
可在接下来的一百年里，英国没有违约，而是靠着工业革命带来的持续增长，让债务占经济的比例慢慢降了下来。经济增长，是消化债务最好的办法。
二战结束时，美国的政府债务一度超过 GDP 的 100%。战后几十年，美国并没有真的「还清」这笔钱，而是经济快速增长加上一定的通胀，让债务占 GDP 的比例在 70 年代降到了两三成。
这笔债里有很大一部分，花在了赢得战争和战后建设上。
日本的政府债务超过 GDP 的 250%，是发达国家中最高的之一。但它长期没有出现债务危机，主要原因是：债务几乎全部以日元借入，大部分由日本本国的银行、养老金和央行持有，而且利率长期极低。
这说明：同样的债务水平，在不同的条件下，风险完全不同。
用本章「往后看」里的体检表逐项看，就能明白为什么日本的债务比例是发达国家里最高的，却长期没有引发危机：
- 债务占 GDP 的比例：很高。
- 实际利率：长期极低，甚至为负。
- r − g：因此长期没有明显为正。
- 债务由谁持有：绝大部分是本国的银行、养老金和央行。
- 用什么货币借：全部是日元，而日元由日本央行发行。
- 生产率与人口：这才是真正的长期压力——干活的人越来越少。
同样的债务水平，在不同的条件组合下，风险完全不同。 这就是本章反复强调的条件化思维。
2009 年，希腊被曝出财政赤字远比公布的严重，投资者恐慌，希腊借钱的利率飙升。希腊使用欧元，自己的央行不能印欧元，只能接受外部救助，并被要求大幅削减开支。
削减开支正好碰上经济衰退，失业率一度超过 25%，GDP 在几年里萎缩了约四分之一，债务占 GDP 的比例反而更高了。这就是第四个选项的现实版本。
过去十几年里，中国的很多地方政府通过各种融资平台大量借债，修建了道路、桥梁、地铁、新城和产业园。其中一部分项目带来了长期的经济回报，也有一部分项目的收益不足以偿还本息，留下了沉重的债务负担。
借钱修的东西有没有用，最终决定了这笔债是资产还是负担。
改一个变量
议事会每年要付的利息从 60 元涨到 240 元，几乎占了税收的四分之一。原本可以修路、办学堂的钱，全被利息吃掉了。
利率是政府债务最敏感的开关。 低利率时看起来安全的债务，利率一变就可能变得沉重。
用本章「往后看」里的式子看：利率从 2% 涨到 8%，如果经济增长还是 5%，r − g 就从负数变成了正数。债务的走向，在这一刻掉头了。
启明岛的储备银行印不出赤石币。一旦赤石币升值，债务一下子就变重了；如果赤石岛的人不再愿意借钱，议事会可能直接违约。
很多国家的债务危机，都和借外币有关。
发给老人的养老金和医疗支出越来越大，交税的年轻人却越来越少。赤字不是因为某一个大项目，而是每年都在自动变大。
人口老龄化是今天很多国家财政最大的长期压力。
同样的债务，只有一半变成了港口和学校。未来的收入不足以支撑这笔债。
政府债务的风险，不只在于借多少，更在于钱有没有被好好使用。 这又回到了第 9 章的问题：谁来监督花钱的人？
往后看
债务的体检表。
本章「观察结果」里的四个问题，可以写成一张更具体的表。判断一个国家的债务，看六项读数，而不是看总额：
| 读数 | 它回答什么 | 怎么看 |
|---|---|---|
| 债务占 GDP 的比例 | 这笔债相对于偿还能力有多重 | 看水平，更要看趋势 |
| 基本盈余 | 不算利息，政府的收支是正是负 | 长期为负，债务就会自己滚大 |
| 利息支出占收入的比例 | 每收一百元税，要拿多少去付利息 | 这一项挤占的是学校和道路 |
| 债务的平均期限 | 多久要重新借一次 | 期限越短，利率上升时越难受 |
| 实际利率 | 扣掉物价后，借钱的真实成本 | 就是第 21 章的实际利率 |
| 名义增长率 | 经济这个「分母」长得多快 | 增长既带来税收，也稀释债务 |
最后两项可以并成一个式子，它几乎决定了债务的命运：
r − g
r 是真实融资成本，g 是经济增长率。
- r 小于 g：经济长得比利息快。即使不还本金，债务占 GDP 的比例也会自己往下走。第二次世界大战后的美国、19 世纪的英国，走的都是这条路。
- r 大于 g：利息跑得比经济快。这时不削减开支或不加税，债务比例就会越滚越高。
这也解释了为什么同样一笔债，在不同的国家、不同的年代，结局完全不同：债务问题从来不是「欠了多少」，而是「增长速度和融资成本之间是什么关系」。
还有一件常被忽略的事：政府也在和企业争夺同一笔钱。 政府发债越多，愿意借给企业的钱就越少，利率就越容易上升。这就是本章前面讲过的挤出效应，也是增补册里「资本需求」这个变量的一部分。
三种讲法
问孩子：你们家借钱买过房子吗？为什么大人愿意借那么多钱？如果借钱去买一大堆零食，你觉得好不好？
小游戏：给孩子 10 颗糖当「零花钱」，再允许孩子「借」糖。借来的糖可以直接吃掉，也可以「种」下去（放进一个罐子，一周后变成 2 颗）。一周后，看看哪种选择更容易还上借来的糖。
做一张表：用本章的表格，比较家庭债务和政府债务的五点不同。
算一算：启明岛政府欠 3000 元，全岛年产出 5000 元，债务率是多少？修港口后欠 4000 元、产出 6500 元呢？如果不修港口，还削减开支，结果欠 2900 元、产出降到 4500 元呢？（60%；约 62%；约 64%。）
讨论：「政府欠钱就像家庭欠钱」这个比喻，哪里对，哪里不对？
分析：查一查你所在国家的政府债务占 GDP 的比例，以及这些债务主要用在了哪里、由谁持有、用什么货币借的。
讨论：什么时候债务可以提高未来生产力？什么时候债务可能成为负担？请试着给出你的判断标准，并说明在什么条件下这个标准会失效。
带走的问题
本章自测
政府没有固定的寿命，可以借新还旧；可以征税；它的支出会影响全社会的收入，进而影响自己的税收；如果用本国货币借、由本国人持有，风险也和家庭很不一样。
因为同样多的债务，对大经济体和小经济体的负担完全不同。用比例衡量，才能看出这笔债相对于偿还能力有多重。
政府少花钱会让全社会的收入下降，GDP 下降，税收也下降。债务减少得不多，GDP 却缩小了，比例就可能上升。
债务的好坏取决于条件：钱用在了哪里、利率和增长谁快、用什么货币借、由谁持有、经济处在什么阶段。离开条件谈好坏，就会得出错误的结论。
一句话带走
不把"债务一定坏"或"债务永远没问题"当答案。关键是在什么条件下。